鲁法案例[2021]54

高晓强诉青岛市公安局交通警察支队黄岛大队

交通行政强制案

关键词

受案范围、强制检验血液、行政强制措施、刑事侦查

裁判要旨

交警根据《道路交通安全法实施条例》第一百零五条规定，对酒后驾驶当事人实施的强制检验血液行为，是公安机关判定案件能否进入刑事立案的基础性调查行为，属于公安机关为了固定证据所实施的行政强制措施，并非公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，应属于人民法院行政诉讼的受案范围。并且，交警实施的强制检验血液行为应严格遵循《行政强制法》所规定的法定程序，以保护相对人的实体和程序权益。

相关法条

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零五条、《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条、第二十条

基本案情

原告高晓强诉称：2018年10月26日23时30分许，原告驾驶鲁BCT975号小型普通客车在青岛市黄岛区榕江路江山丽城北门处发生交通事故。被告现场处理人员认为原告涉嫌酒后驾驶机动车，遂决定对原告实施检验血液的行政强制措施，并在2018年10月27日凌晨1点30分将原告带至开发区医院抽取血样。被告在实施前述检验血液的行政强制措施时，未当场制作法律文书。直到2018年11月2日，被告才制作了《公安交通管理行政强制措施凭证》（编号：3702113001241010）并送达原告。被告在对原告实施前述检验血液行政强制措施时，根本就未遵循《中华人民共和国行政强制法》第十八条等法律、行政法规的规定，存在一系列的严重违法情形。故该检验血液的行政强制措施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十四条之规定，应确认违法，并予以撤销。故请求：1.确认被告2018年10月26日对原告实施的检验血液行政强制措施违法，并判令撤销；2.判令被告承担本案全部诉讼费用。

被告青岛市公安局交通警察支队黄岛大队辩称：一、原告危险驾驶一案的基本情况。2018年10月26日，接分局指挥中心通报，在黄岛区榕江路江山丽城路段路北一辆出租车与轿车相刮。被告到场后发现是原告驾驶鲁BCT975号轿车与出租车追尾，原告身上有浓重的酒味，明显是醉酒状态。现场询问时原告不承认是轿车驾驶员，拒不出示证件、不讲姓名。遂将其带至警车上进一步询问，原告仍不出示证件，也不承认喝酒，只是称自己叫高玉强（音）。后被告将原告带至开发区医院采血，经多次警告，原告才同意采血，但在登记采血单时坚称自己叫高玉强，在签名处也只画了一个圈。采血完成后被告将原告带回中队落实身份，因原告称其妻子出差，家中孩子有晕倒经历，民警让原告先回家照顾孩子，当天早晨携带有效身份证件到被告单位接受处理。期间经电话联系，原告不予配合，也未到被告单位接受处理。10月31日，原告的酒检报告显示其血液中乙醇含量为148mg/100ml，民警联系原告，其仍然未到交警队接受处理，直至11月2日，民警称如不来处理就把酒检报告寄送至原告单位，原告才到交警队接受处理。2018年11月3日，原告危险驾驶案被青岛市公安局开发区分局立案侦查，2019年1月9日，原告被取保候审。目前，原告危险驾驶案已移送检察院审查起诉。二、原告所诉行为属刑事侦查行为，是公安机关刑事司法工作职责，不属于行政诉讼受案范围。公安机关作为兼具行政执法和刑事司法职能的机关，只有在行使行政职权时的行为，才能作为行政诉讼的受案范围，刑事司法职能的工作，不应列入行政诉讼范围。本案已经刑事立案进入刑事侦查程序，原告所述行为是被告开展的刑事侦查工作，不属于行政诉讼受案范围。

一审法院经审理查明：2018年10月26日23时58分许，青岛市公安局青岛经济技术开发区分局指挥中心接到“陈先生”报警，称出租车与轿车相刮，轿车驾驶员酒驾。被告单位民警接指挥中心通报后到现场处理，发现原告涉嫌醉酒驾驶鲁BCT975号轿车与鲁UT6044号出租车追尾。后民警将原告带至警车上询问，原告承认其酒后驾驶机动车。被告将原告带至医院抽取血样，开始原告并不配合，后经警告后同意抽血。2018年11月2日，被告针对前述采血行为作出《公安交通管理行政强制措施凭证》（编号3702113001241010），决定对原告10月26日的违法行为采取扣留机动车、检验血液/尿样。另查明，2018年10月31日，经青岛市公安局刑事警察支队技术处检测认定，被告的血样中乙醇含量为148mg/100ml。2018年11月3日，青岛市公安局青岛经济技术开发区分局决定对原告危险驾驶案立案侦查，11月9日，原告因涉嫌危险驾驶罪被青岛市公安局青岛经济技术开发区分局取保候审，该案已移送至检察机关审查起诉。

裁判结果

于2019年6月26日作出（2019）鲁0211行初76号行政判决，确认被告青岛市公安局交通警察支队黄岛大队在2018年10月26日对原告实施的强制检验血液行为违法。宣判后，青岛市公安局交通警察支队黄岛大队向青岛市中级人民法院提起上诉。青岛市中级人民法院于2019年10月28日作出（2019）鲁02行终569号行政判决，驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院生效裁判认为：

第一，上诉人对被上诉人所实施的强制检验血液行为是行政强制措施还是刑事侦查行为，是否是行政诉讼的受案范围。

《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条规定：饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证。醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；五年内不得重新取得机动车驾驶证。另外，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部<关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见>》第一条第一款的规定，行为人血液中酒精的含量达到80毫克/100毫升，属于醉酒驾驶机动车，应当以危险驾驶罪定罪追究其刑事责任。据此，只有驾驶人血液中酒精的含量达到80毫克/100毫升，属于醉酒驾驶机动车才追究刑事责任，否则只处行政处罚。

2018年10月26日23时58分许，被上诉人涉嫌酒后驾驶车辆，上诉人为确定被上诉人体内酒精含量，强制被上诉人到医院提取血样以备酒精含量检测。依照前述规定，是否对被上诉人追究刑事责任，取决于被上诉人是否为醉驾，该应当与检测结果相关联，确有可能对当事人仅处以行政处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》（2012修订）第五十一条规定：公安机关对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。据此，上诉人应当按照行政案件的程序办理相关检测。上诉人也于2018年11月2日对被上诉人作出了《公安交通管理行政强制措施凭证》（编号3702113001241010），该凭证明确记载“……根据相关法律法规规定（依据见附页），采取行政强制措施……检验血液/尿样……”。只是在2018年10月31日，鉴定机构确认被上诉人血样中乙醇检测含量为148mg/100ml，青岛市公安局青岛经济技术开发区分局后于同年11月3日决定对被上诉人以危险驾驶案立案侦查。综上，上诉人涉案强制检测行为应该界定为行政强制行为。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第一项规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。涉案强制检测行为显然不属于依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，不属于该排除事项，原审法院将其作为行政诉讼的受案范围并不不当。

第二，上诉人对被上诉人采取的强制检验血液行为是否符合法定程序。

《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；……（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；……”，第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办手续……”，第二十条规定：“依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施时，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定……（二）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续”。

上诉人作为履行交通管理职能的行政机关，其在对被上诉人实施行政强制措施时，依法应当报行政机关负责人批准，并当场告知采取行政强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径，同时还应当听取当事人的陈述或申辩。从上诉人提交的证据看，其并没有严格按照前述法定程序进行，其也没有在作出涉案行政强制措施的二十四小时内补办相关手续，只是在2018年11月2日才向被上诉人作出了《公安交通管理行政强制措施凭证》，明显超过了前述法律规定的补办手续时间，原审确认程序违法并无不当。

案例注解

公安机关作为兼具行政管理和刑事司法职能的国家机关，其作出的权力行为可能涉及行政强制措施或刑事侦查行为，由于执法实践的多样性、行为表象的相近性和职能履行的衔接性，相对人甚至法律工作者往往难以将二者甄别开来。而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第二项规定，公安等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此，确定某一行为是行政强制措施还是刑事侦查行为，关系到当事人能否获得相应的法律救济，以及应当选择何种救济途径。

一、行政强制措施与刑事侦查行为的区别

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。具有强制性、预防性、暂时性、非制裁性等特征。

刑事侦查行为，是指公安等侦查机关在刑事案件立案之后，依照法定程序进行的各种专门调查工作，包括收集证据、证实犯罪、查获犯罪人及对犯罪嫌疑人采取必要强制措施的诉讼活动。具有强制性、专门性、保密性、及时性等特征。

两者的区别主要有以下几方面：

（一）相对人违法程度不同

在同针对相对人违法行为的情况下，这是行政违法和刑事犯罪的本质区别，涉及相对人违法情节的轻重，社会危害的大小。行政违法行为虽违反国家法律、法规，但违法情节较轻，尚未构成犯罪，一般被处以行政处罚或其他行政处理。刑事犯罪则是已经触犯刑法，违法情节较重，社会危害程度较重的行为，通常会被司法机关处以刑罚。

（二）法律依据不同

行政强制措施依据的是有关行政管理的法律规范，主要是行政强制法和有权设定行政强制措施的专门法律、行政法规和地方性法规，需要遵守行政行为的一般程序规定。刑事侦查行为依据的是刑事诉讼法等有关刑事诉讼活动的法律规定，侦查程序属于刑事诉讼中的一项独立程序。

（三）时间界点判定

由于公安机关的双重职能，其行政强制行为和刑事司法行为有一定延续和衔接，因相对人过错程度、定量检测结果、危害后果程度需要进一步确定，有些情形就存在行政案件向刑事案件的转化，而刑事立案就是重要的界点。例如对于酒后驾车情形，饮酒驾车是指车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于20mg/100ml，小于80mg/100ml的驾驶行为，仅需进行行政处罚；醉酒驾车是指车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100ml的驾驶行为，需要追究刑事责任。故在血液酒精含量检测结果之前，案件性质处于待定状态，为此《公安机关办理行政案件程序规定》（2018修订）第六十五条规定，公安机关对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。

更为明确的是，根据刑事诉讼法的规定，立案是刑事诉讼程序的第一阶段，只有正式立案后，刑事诉讼的程序才正式启动，而侦查是刑事案件立案之后进行的各种专门调查工作。因此，即使当事人最终被认定为犯罪，公安机关此前的强制行为也并非一概认定为刑事侦查行为。公安机关在刑事立案前所采取的调查行为或强制措施是判定案件是行政案件或刑事案件、能否进入刑事诉讼的基础性行为，应当认定为公安机关行使行政管理职能的行政行为。

（四）救济途径不同

行政强制措施作为行政行为的一类，救济途径较为宽泛，受害人除了可以要求有关部门进行监督外，还可以提起行政复议、行政诉讼，获得国家赔偿。而当刑事侦查行为侵害当事人合法权益时，受害人可以要求检察机关或者上级公安机关进行监督纠正，也可以通过刑事赔偿来获得事后救济，但不能提起行政复议或行政诉讼。

二、本案强制检验血液行为属于行政强制措施

（一）被诉强制检验血液行为符合行政强制措施的特点。

黄岛交警大队接警后到现场处理时发现高晓强涉嫌酒后驾驶，为固定相关证据，防止血液中的酒精含量随时间推迟而发生变化，遂依据《道路交通安全法实施条例》第一百零五条规定，作出对高晓强实施强制检验血液的决定，并以检验结果作为最终处理的依据，该行为符合如前所述行政法规规定的为防止证据损毁所采取的强制性、暂时性、非最终制裁性的行政强制措施行为特点，当属行政强制措施范畴。故，交警大队关于抽取血样进行鉴定只是调查取证的一种措施，不符合行政强制措施的特征的上诉理由，不予支持。

（二）被诉强制检验血液行为在刑事立案之前，且检验结果决定案件性质。

青岛市公安局青岛经济技术开发区分局于2018年11月3日才对高晓强醉驾进行刑事立案，故只有在2018年11月3日之后的行为才应界定为刑事侦查行为。本案黄岛交警大队对高晓强采取的强制检验血液行为发生在2018年10月26日晚至2018年10月27日凌晨，虽然该行为在一段时间内具有持续性，但交警大队采取该行为的时间发生在刑事立案之前，不仅如此，涉案强制检验血液行为的结果关系到该案是否属于刑事案件、能否进入刑事诉讼，故其并不是公安机关刑事立案后依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，故交警大队主张该行为性质上属于刑事侦查行为，于法无据。

（三）被诉强制检验血液行为有明确事实证据。

2018年11月2日黄岛交警大队对高晓强作出了《公安交通管理行政强制措施凭证》（编号3702113001241010），该凭证明确记载“……根据相关法律法规规定（依据见附页），采取行政强制措施……检验血液/尿样……”。该证据作为公安机关盖章出具的法律凭证，明确载明被诉强制检验血液行为属于行政强制措施。

三、将强制检验血液行为定性为行政强制措施的意义

对酒后驾车当事人实施的强制检验血液行为，是公安机关判定案件性质的基础性调查行为，不仅行为当时具有行政强制性，而且检验结果直接影响对当事人的最终处理。定性为行政强制措施的强制检验血液行为，并非公安机关在刑事立案后依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，能够通过司法途径予以救济。并且，本案的指导意义还在于明确了行政机关行使权力应严格遵循法定程序，强制检验血液行为应履行《行政强制法》的程序规定，在规范和制约行政权的合法行使中，体现对相对人的程序性保障和对公平正义的维护，以践行法制政府和依法行政的理念。

案件索引

一审：山东省青岛市黄岛区人民法院（2019）鲁0211行初76号（2019年6月26日）

二审：山东省青岛市中级人民法院（2019）鲁02行终569号（2019年10月28日）

裁判文书链接：交警强制检验血液行为属于行政诉讼受案范围