编者：
张豪同志于2015年撰写的论文，获省人大工作理论研讨会三等奖。时间虽然过去了十年，但在人大工作中，依然有着指导与实践意义。今刊出，供读者欣赏与参考。
张 豪
质询是指人大代表或人大常委会委员在人大或常委会会议期间，对行政、审判、检察等国家机关提出质问并要求答复的一种监督形式。与议案、建议、批评、意见不同，质询是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。质询之所以有权威，就在于其强制性和约束力，被质询的国家机关必须作出答复，被调查的工作人员必须予以配合。人大的质询制度可以主动地、及时地对行政权和司法权进行监督，当面问答，无可推诿，质询具有刚性、快捷的特点，更具灵活性、经常性，是实现监督的有效手段，在整个权力制衡体系中的作用不可小觑。我国人大代表就有关问题多次向“一府两院”提出质询，取得了较好效果，引起了社会的广泛关注。党的十八大和十八届四中全会、五中全会又多次强调要依法治国、依宪治国。今年中共中央十八号文件就做好县乡人大工作提出了明确具体的要求，省委市委也出台了有关文件，这对我们各级人大开展监督工作，是强有力的支持。人大代表广泛行使质询权，预示其角色意识、权利意识的觉醒，对于重塑国家权力机关的刚性形象，督促政府依法行政，都具有重大而深远的意义。
一、我国人大质询程序和规则的现状
（—）对质询案的规定及质询制度的漏洞
人大的各项法定权力中，质询这个刚性监督手段，一直处于相对“休眠状态”。由于现行质询制度的不完善，人大没有充分激活质询权。
1、我国现行法律对质询案的规定
——质询案的提出时间为全国人大及地方人大举行会议期间和常委会会议期间。
——有权提出质询案的主体：全国人大一个代表团或者30 名以上的代表联名，地方人大代表10 人以上联名，全国人民代表大会常务委员会组成人员10 人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员5 人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员3 人以上联名，可以提出质询案。
——受质询的机关：本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院。
——质询案的成立要件：质询案必须是书面的；必须写明质询对象、质询的问题和内容。
——质询案的受理：人代会期间，质询案由大会主席团决定交由受质询机关；常委会会议期间，质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关。
——质询案的答复：人代会期间，受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复；常委会会议期间，受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的，由受质询机关的负责人签署。
——提质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复；提质询案的或常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。这些规定构成了质询案成立的形式要件。
2、人大质询制度存在的漏洞
在2007 年监督法颁布实施之后，我国目前的人大质询制度仍存在以下漏洞：
（1）关于对“两院”的质询法律与宪法规定不一，在实践中引起争论。现行宪法第三十七条仅规定了全国人大代表及其常委会委员有权对国务院或国务院各部委提出质询案，并未规定人大对法院和检察院的质询，全国人大组织法遵循了这一规定，但地方组织法、代表法和监督法都将“两院”与“一府”一起列为质询对象。
（2）法律未规定质询案的启动要件，即没有规定哪些问题可以质询，哪些不可以。虽然说不对质询案作内容和范围上的限制，为质询权的行使备足了空间。但在实践中，由于缺乏具体明确的法律规定，一些代表提出的质询案，都没有进入质询程序就因“质询内容不清或者质询的问题不是人民群众普遍关注、社会反映强烈的问题”而被转为询问或代表建议意见办理。
（3）代表法和监督法规定了如果提质询案的代表或常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意，可以要求受质询机关再作答复。但对于再次答复不满意后怎样处理，该法并未提供依据。而实践中，第二次答复仍不满意的情况是存在的，这种情况下法律后果如何，需要进一步的制度完善。
（二）我国各级人大行使质询权的案例
我国尽管法律规定不尽完善，实践中还是涌现了一系列党政、人大、群众三方都满意的质询行使事例，质询所指向的事端也妥当解决。引发质询的案由主要有下列三种：
1、“一府两院”违反宪法、法律、法规，人大因之启动质询。保证宪法、法律、法规在本行政区域内的遵守和执行是地方人大及其常委会的法定职责。当“一府两院”出现违反法律法规的状况，某些地方的人大及其常委会运用质询权，有力保障了法律法规的落实。这方面的典型案例有：1989年，山东省五莲县政府主要组成人员违反地方组织法不列席县人大审议县政府工作报告的环节，14名人大代表对此提出质询。1994年，广东省国土厅拒不执行广东省人大常委会审议通过的《广东省城镇房地产权登记条例》，21名委员在人大常委会会议上联名对省国土厅提出了质询。1994年，安徽省合肥市园林局不顾《合肥市环城公园环境管理办法》和人大的反对意见，执意在公园附近跨河盖办公楼，市人大常委会17名组成人员对此联名提出了质询。1996年，广东省河源市人大13名常委会组成人员联名提出了对河源市中级人民法院的质询案，质疑该法院违反地方组织法和《广东省各级人大常委会人事任免办法》，未经市人大常委会批准擅自调整中层干部岗位。等等。“一府两院”之所以不顾法律规定，顶撞人大权威，从上面例子来看，或是部门利益作祟，或是对人大的权威和地位认识不够。质询权的行使给“一府两院”上了一堂生动的法制教育课，使法律法规得到贯彻落实。
2、“一府两院”怠于执行人大决议、决定，以及代表议案、建议，人大因之启动质询。长期以来，一些地方的“一府两院”怠于执行人大通过的决议、决定，对代表建议、议案迟迟不落实；质询权的使用，为其敲响了警钟，捍卫了人大应有的地位和尊严。这方面的代表性范例有：1988年，贵阳市政府违反了市人大常委会审议通过的《贵阳市城市总体规划》，12名人大代表对此提出质询案。1996年，广东省紫金县17名人大代表质询县政府，因为县政府违反县人大对县政府工作报告的审议决议，拖延公路的动工。2003年，北京市人大代表质询市法院为何拖延答复代表建议。2003年，珠海市人大代表质询市政府，督促《关于做好文物保护工作的议案》的办理。2005年，荆门市14名代表对市政府提出《关于农贸批发市场“退市进郊”决策的3号建议为何得不到落实的质询案》。等等。
3、针对本行政区域内人民群众反映强烈或普遍不满意的社会热点问题，人大提出质询。除了监督“一府两院”的违法行为外，针对一些社会普遍关心的问题，如物价、环保、公共设施等，为督促问题的解决，人大也曾就此提出质询。如：1998年河南省方城县人大代表质询县烟草专卖局不及时兑现烟农技补费的行为。1999年河南省人大代表质询省建设厅拖延发放市民的房产证并挪用上亿购房款的行为。2000年广东省人大代表针对四会市在北江边建电镀城事件处理不当的问题，对省环保局提出质询。2001年沈阳市人大代表联名提出关于加强文物保护的质询案。2008年四川省开江县人大代表以质询的方式督促县政府处理该县物价高涨的问题。等等。
二、完善人大质询程序和规则的建议
（一）完善质询的程序性规定
1、专列质询议程并安排时间。可在相关法律明确规定，召开人民代表大会会议和人大常委会会议时，必须专列质询议程和安排专门质询时间，并且增加质询主体在会议闭会期间有权提出质询案的规定，而且要专设长期固定的质询时间（如每周专设半天或一天），允许各个质询主体在质询时间内以口头或书面的形式提出质询。质询案一般应提前一周提出，紧急质询至迟应在质询会召开之前两个小时提出，以便安排其质询时间。质询案的提出应以书面形式为主，同时还允许在一定情况下可以口头提出，如对一些较小的、群众关心的但又不便书面提出之事项的质询及一些紧急状态事项的质询等。
2、健全质询案的转交程序。质询案的转交在质询过程中具有承上启下的特殊作用，它直接决定着质询能否进入答复阶段。我国现行有关法律将质询案的决定转交权赋予了大会主席团委员长会议、常委会主任会议。但在实践中，这些机构有时却基于其他外在因素而一味回绝质询，或通过说服、动员把原本具有强制性的质询变为一般性的询问，从而使质询案失去了现实意义。因此，法律应该为其设定具体标准及异议途径，以防止否决权被任意滥用。当质询案未被接受时，有关机关应向质询人员说明理由，质询人如不服，还可以申请复议一次。建议增设质询案的接收审查机构，质询案的提出主体将质询案交该机构进行形式审查，主要是看质询案填写是否规范，质询问题是否清楚、符合法律规定，被质询者是否明确等，而不必作实质上的审查。然后，该机构根据质询案的性质进行归类，定期向有关部门送交，以备答复。
3、规定质询案提交及答复的期限。我国法律规定，质询应在会议期间进行，把提质询案的时间仅限在“两会”期间，不利于对国家机关进行经常性的监督。因此，建议规定人大代表或常委会组成人员在“两会”闭会期间仍可向人大常委会提出质询案，以保证国家权力机关置“一府两院”于经常性的监督之中。当然，不管如何改进，都应辅之以紧急质询制，如果发生了严重危害国家、社会、公民权益的紧急情况或国家出现战争、动乱、自然灾害等紧急事项，可以提出紧急质询案，以发挥国家权力机关在非常时刻的作用，挽救国家于危难之中。另外，还应规定质询案的处理期限，否则一拖再拖，质询就失去了意义。
4、明确规定质询的法律后果。法律还应进一步明确规定质询的法律后果，将质询与其他监督方式相衔接。可以规定“质询主体对第二次答复不满意的，有权要求大会主席团或专门委员会将质询案提交大会全体会议或人大常委会讨论，经讨论认为问题严重、需进一步组织调查的，应组织特别调查组进行调查，并视调查结果作出决定；对于违宪违法的行为，应交由有关机关依法处理”；人大代表还可以运用提出议案的权力，建议大会作出纠正有关问题的决定；对于受质询对象为特定个人的，还可以视情况提出罢免案等。质询的公开须法定化。应在法律中明确规定，从质询案的内容到质询会的整个质询过程及质询的结果等，要允许新闻媒体进行现场报道，并将有关质询的内容、过程及结果等公开在人大的网站中，方便群众随时查阅。
（二）完善质询的运作规则
质询运作规则的完善，主要应包括以下几个方面。
1、质询提交的期限、受理、准备和答复。鉴于我国人民代表大会和常委会会议会期长短，且各地各届各次会议会期不一，书面质询案应于本次大会开始的前5日或大会结束之日前3日(以日期偏后的为准)和本次常委会会议开始的前2日或结束前1日(以日期偏后的为准)，向大会主席团或常委会主任会议提交，主席团和主任会议自收到质询案时起48小时和24小时内决定是否要求质询机关或个人给予答复。
2、质询的审查。大会主席团和常委会主任会议审查质询案是否成立，决定是否交受质询机关、个人，答复的标准应明确为：所提出的质询案是否在法律要件上完备，质询主体是否应当回避，以及质询内容是否符合规定、无涉及国家机密事项等，除此三项内容，主席团和主任会议不能考虑其他因素，如是否有损政府形象，是否影响政府及其组成部门负责人的升迁等问题，而决定不将质询案交与答复，亦不能由主席团或主任会议代为答复。
3、质询的告知。对于书面质询，大会主席团和常委会主任会议应制作书面的质询告知书，载明质询的内容、时间、地点、形式，质询与被质询者双方姓名、名称及双方的权利与义务，其中权利包括辩论权，提出有关证据证明自己主张的权利；义务包括如实质询和答复，按时出席质询，遵守质询法律等。
4、质询的撤回。应允许提出质询案的主体撤回质询。在任何时刻，都可以提出撤回请求，但必须以书面的形式向人大主席团或常委会主任会议提出，撤回请求书一旦呈报，即视为撤回，主席团和主任会议应于4小时内以书面形式告知被质询单位或个人。
5、质询的答复、处理和相关法律责任。书面答复一般应于代表大会、常委会会议结束之前答复，最迟不超过收到质询通知书7日内进行答复。大会的口头答复由主席团安排在会期结束前一天进行。对答复不满意而进行二次答复的，由主席团和主任会议根据实际情况安排时间，并尽量安排在会期当中。质询案中涉及的具体事项，如在会议期间来不及作具体答复，经主席团批准可以在人大常委会会议上答复，或经主任会议同意，在下次常委会会议上答复。
列席受质询机关口头答复会议的代表，有权提出质问，发表意见，但主要是针对受质询机关答复代表认为不清楚的问题提出要求进一步答复的意见，或者对答复是否满意发表意见。
人大代表或常委会组成人员经过答复阶段，若应参加会议的人员半数以上对答复满意，质询即告结束；否则应作第二次答复。第二次答复必须在提出质询案的主体要求的期限前进行。对第二次答复不满意的，提出质询的人员有权要求大会主席团和常委会主任会议提交大会或常委会全体讨论。大会可以给予第二个整改期限，如果认为问题严重，需进一步组织调查的，可以组织特定问题调查委员会进行调查，由调查委员会向本级人大或其常委会拟出调查报告和处理意见，对于违宪违法的行为交由有关机关依法处理；也可由大会或其常委会审议，作出相应的决议，包括撤消或罢免有关人员的职务；还可由大会主席团或常委会主任会议将代表委员对质询问题的意见转交受质询机关的主管机关或上级机关处理。而政府答复质询案的承诺，人大常委会应督促受质询机关加以落实。第二次整改仍未落实的，人大仍应追究相关负责人责任。
对政府不答复或不进行第二次答复的行为，可提交大会或常委会会议讨论，追究相关负责人的责任。对于答复是否满意，要采取投票或表决器方式表达。
6、紧急质询。2002年和2003年，非典和禽流感传染病突如其来，对政府应对紧急情况的能力提出了“拷问”，也对人大对紧急状态下的政府工作进行有效监督提出了新的要求。事实上，先后有几位官员因应对工作不力而被免职，质询成为紧急状态下待选的监督方式。因此，应借鉴国外议会的“紧急质询”，在面临战争、自然灾害等重大而紧急的事件而有关机关处理不当时，允许按非常程序提出紧急质询。法律中应对提出紧急质询案的条件程序、特殊后果等作出明确规定。
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