山径文学社作品（继往开来）

乡村振兴背景下民族地区

城乡协调发展的对策研究

——以湖南省城步苗族自治县为例

刘学用

城乡协调发展是乡村振兴的必然要求。新中国成立以后，特别是改革开放以来，民族地区经济社会取得了较快的发展，城镇化水平不断提高，文化教育体系基本完备，乡村基础设施较大改善，农村保障体系不断完善。实施精准扶贫政策以来，民族地区扶贫攻坚取得了重大成果，即将在2020年实现全面脱贫的宏伟目标。但是，由于民族地区区位条件没能发生根本性改变，主导支柱经济产业没能真正形成，农村基础教育、医疗卫生发展仍然十分落后，人才流失导致的人才短缺、断层现象十分严重，民族地区乡村振兴任重而道远。在乡村振兴、城镇化背景下如何实现民族地区城乡协调发展是民族地区各级各部门面临的一个重大课题。本文以湖南省城步苗族自治县为例，进行了全面的调研分析，提出了从宏观和微观两个层面、从彻底改变民族地区区位条件、突破交通瓶颈，实现民族地区城乡教育、医疗卫生、城乡规划一体化、科学配备乡村基层组织、大力发展产业经济、进一步完善乡村保障体系、振兴乡村文化、发展乡村旅游等方面，提出了作者自己的见解，请各位专家批评指正。

改革开放以来，国家大力实施开放政策，支持沿海地区经济发展，加快城镇化建设进程，鼓励农民走出农村，投身城市建设。进入二十一世纪，随着全球化和信息化的发展，城镇化速度进一步加快，中国经济实现了快速发展，迅速跃居世界第二大经济体，中国东部地区和中西部县级以上城市都有了较大的发展。但是，由于中青年农民的大量外出，广大农村仅仅留下老人和小孩，无力开展农业生产，致使部分田地荒芜，农村特别是中西部地区农村呈现出了严重的空巢化、衰落化现象，城乡二元矛盾日趋严峻，空心村落、空巢老人、留守儿童问题成为广大农村普遍存在的严重问题，已经比较严重地影响了中国社会的发展和进步。

区域发展不平衡、城乡发展不平衡问题已经引起了社会学家、经济学家和各级政府领导的重视，特别是引起了党和国家领导的高度重视。2018年1月31日习近平总书记在中共中央政治局集体学习时强调：要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，实现区域良性互动、城乡融合发展、陆海统筹整体优化，培育和发挥区域比较优势，加强区域优势互补，塑造区域协调发展新格局。要积极推动城乡区域协调发展，优化现代化经济体系的空间布局，实施好区域协调发展战略，走好乡村振兴这盘大棋。

民族地区普遍地处边远山区，大部分是国家深度贫困地区、少数民族自治地区，怎样积极响应和深入贯彻落实习近平总书记的指示精神，积极推进城乡协调发展，加快实现脱贫致富奔小康的步伐，实现乡村振兴的宏伟蓝图，是民族地区各级各部门应该思考的重大课题。下面以湖南省城步苗族自治县为例，与大家共同探讨民族地区城乡协调发展课题。

一、 民族地区城乡协调发展现状

随着西部大开发政策和中部崛起政策的实施，特别是精准扶贫政策实施以来，党和国家高度重视贫困民族地区的发展，加大了贫困民族地区财政转移支付力度，实施对口扶贫政策。城步被纳入国家重点生态功能区和深度贫困县范围，湖南南山国家公园成为全国十个国家公园试点区之一。国家商务部、湖南省发改委、商务厅、贸促会、林业厅、长沙市开福区、邵阳市商务局等国家和省市部门单位先后进驻城步对口帮扶，使城步经济社会取得了较快的发展。

（一）民族地区经济社会较快发展

城步县地处湘西南边陲，是全国五个苗族自治县之一，也是国家扶贫开发工作重点县、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县、湘西地区开发县和革命老区县，是邵阳市唯一的少数民族自治县和国家深度贫困县，全县总面积2647平方公里，辖13个乡镇场、189个行政村（居），境内住着苗、汉、侗、瑶等24个不同的民族，总人口30万，其中少数民族人口18.6万，占63%。近年来，全县认真贯彻落实党的十八、十九大精神，坚持“生态立县”战略，围绕建设“湖南省生态文化旅游强县、湖南省风力发电第一县、中国南方乳业第一县、全国民族团结进步模范县”的奋斗目标，坚持稳中求进，贯彻创新发展理念，着力发展产业兴县项目，大力发展实体经济，全力打好脱贫攻坚战，深入推进国家公园体制试点，全面战胜自然灾害，经济社会持续平稳较快发展，呈现出县域经济稳步发展、人与自然和谐相处、民生福祉不断改善，社会大局和谐稳定的良好态势。2019年，全县实现地区生产总值53.58亿元，同比增长7.8%；规模工业增加值4.09亿元，同比增长8.6%；实现财政总收入3.72亿元，同比增长6.52%；完成全社会固定资产投资 33.76亿元，同比增长 11.1%；城镇居民人均可支配收入25752元，同比增长8.3%；农民人均纯收入9291元，同比增长13.1%。

（二）民族地区城镇化建设水平不断提高；

县城“三纵九横”的城建格局基本形成，城市基础设施日趋完善。近年来，城步县城建设坚持实施“南改北扩”战略，新建了行政中心、民族体育活动中心、人民检察院、人民法院、公安局办公楼，新建了儒林大桥、城南公园，城北学校，新建了诸葛路、蓝玉路、建业路等街道，儒林大道进行了民族风格改造，南山大道进行了水泥路面硬化，白云大道正在如火如荼地建设中，即将投入使用；新建了城北汽车站，城南汽车站已完成规划选址，新建了城南农贸市场；新建三星级白云国际酒店和四星级儒林大酒店，提升了旅游接待水平；开通了十几条公交线路，开设了出租车公司，现有80台出租车投入运营；新建了第二自来水公司，直接从白云湖水库取水，解决了长期困扰的供水问题，电力供应由国家电网湖南省公司保障，管道燃气项目正在建设之中，武靖高速城步支线竣工通车，实现县城直接上高速的梦想。城区面积从2010年的6.8平方公里增加到2019年的13平方公里(估)，城镇化率由2010年32%增加到2019年42﹪；

县城文化教育卫生体系完备，城镇居民基本保障充分。县城新华书店、图书馆、文化馆、电影院等文化体系齐全，现有群众艺术团体10余个，文艺表演场所11处，新建了全市最好的民族文化体育活动中心，新建了城南公园，是县城最佳的休闲、娱乐、健身场所；拥有县一中室内体育场、羽毛球馆、乒乓球馆、台球室等体育活动场所，太极舞、广场舞、瑜伽等群众体育活动如火如荼；拥有一所省级重点高中城步一中，新建全日制初级中学一所城北学校，有优质小学教育资源红旗小学和希望小学，有特教学校、职业教育学校、职业培训学校各一所；公私幼儿园星罗棋布，遍布在各个街道和生活小区；拥有三甲医院县人民医院一所；二甲医院县中医院一所，县疾控中心、妇幼保健院、计育医院各一所，私立大明医院、健民医院、精神病医院共三所，个体诊所、私营药店遍布大街小巷；

（三）民族地区乡村基础设施建设得到较大改善；

交通条件较大改善。武冈机场开通运营，距离城步县城不到1个小时车程；西岩、茅坪、蒋坊、儒林四个乡镇联通武靖高速，省道S219横贯县域南北，完成了二级公路扩改升级，使沿线乡镇交通条件极大改善，边南公路完成三级旅游公路扩改升级，改善了南山国家公园的交通条件；通道临口至南山牧场城步段三级公路、西岩至威溪公路改造项目已经开工建设，预计2020年前将全面竣工，将极大改善交通条件；“通乡工程”实现了每个乡镇通水泥路（或沥青砂石路），“村村通工程”使每个行政村基本实现通水泥路，“通组工程”正在实施，将逐步解决集中连片15户100人以上的自然村的交通困难；

电力通讯条件较大改善。农村低压电网改造基本完成；通信与广电行业不断发展，各企业全力推进网络覆盖率，提升服务质量，电信用户不断扩大。2019年全县固定电话用户1.54万户，移动电话用户17.98万户，互联网宽带用户突破4.24万户。“村村响工程”实现了行政村通广播电视，电视人口覆盖率96%；

教育医疗基础设施较大改善。乡镇医院、学校基本完成危房改造，乡镇寄宿制学校建设基本完成，每个乡镇都新建了合格幼儿园，大部分村基本配备卫生室；乡镇学校成为每个乡镇最好的公共设施。

农村安全饮水率大幅提高。全县集中供水工程有150余处，各乡镇驻地基本均有集中供水厂，城镇管网延伸工程 1处，千吨万人工程有 3处，1000-20m3/d供水规模的工程有146 处，已解决农村安全饮水人口16.28万人。

新型农村合作医疗全面施行。2019年全县共有22万人参加城乡居民基本医疗保险，参合率达99%。全年共支出新农合医疗费用16276万元，新农合受益22万人，农民受益面100%，人均住院补偿金额3298元。全年大病互助基金收入297万元，大病医疗支出207万元。

农村社会保障体系不断完善。2019年新型农村社会养老保险人数达220035人。全县共有148949人次享受城乡低保，共发放低保金4005.98万元，其中：城镇居民低保人数72049人次，发放低保金2350.49万元；农村居民低保人次76900人次，发放低保金1655.49万元。

电子商务为农村发展带来新的动力。至2019年末，全县建成县级电子商务服务中心1家、乡镇电商服务中心13家、村级电商服务站191个，助力全县农副产品交易额突破3亿元。全县掀起电商创业浪潮，发展淘宝店铺1300多家，电子商务企业55家，微店3万多家，贫困群众搭上电商快车增收脱贫。

农民收入稳步增长。随着精准扶贫政策的实施和产业的发展，农民的收入来源不断扩宽，收入水平不断提高。2019年城步农民人均可支配收入达到了9291元，较上年同期增长13.1%。

（四）民族地区扶贫攻坚取得伟大胜利。

2014年精准扶贫的大幕开启后，城步仍是湖南省11个深度贫困县之一，贫困发生率高达25.72%，脱贫攻坚战任务重，责任大!面对任务极为艰巨的脱贫攻坚战，城步苗族自治县按照“一年一小步、三年一大步、五年全面建成小康城步”的工作思路，向贫困宣战，精准发力推进脱贫攻坚，奋力书写脱贫攻坚新长征路上的城步答卷。

国家商务部、省发改委、省商务厅、省林业厅、省工商联、省贸促会、湖南工业大学、中国航发湖南动力机械研究所和长沙市开福区也带着使命、带着感情，派出工作队伍，远赴城步开展帮扶工作，在资金、产业、人才等方面倾力扶持。

2020年2月29日，省政府正式批复，同意城步脱贫摘帽。这标志着，上个世纪80年代即被国务院确定为扶贫开发重点县、21世纪初仍是湖南省深度贫困县的城步苗乡终于摆脱贫困，也标志着邵阳市在决战贫困的进程中，攻克唯一一座深度贫困堡垒之战告捷。 如今 ，25.72%这一数字，到去年底已下降至0.73%，全县87个贫困村全部出列；2014至2019年，全县14320户56040人摘掉了“穷帽子”，过上了新生活。

二、民族地区城乡协调发展存在的困难与问题

1、 民族地区区位条件未能根本性改变；

城步地处湘桂两省区交界之处，属南岭山脉、雪峰山脉与武陵山脉交汇之地，山高林密，地形复杂，地理位置偏僻，自古以来经济和社会发展都十分落后。进入新世纪以后，虽然交通条件有了很大改变，特别是2017年的最后一天终于开通了武靖高速支线到县城。但是，由于不通铁路、不同航运、空运，特别是南向交通要道城步至龙胜高速公路没有打通，城步的区位条件没能发生根本性改变，城步仍然游离于大桂林旅游区和大湘西旅游区之外。

2、 民族地区县域经济支柱产业没有真正形成；

    2019年全县实现财政总收入37215万元，其中一般预算收入完成24105万元，全县财政总支出306055万元，巨大的收支矛盾彰显出地方经济的贫穷和落后，正常的行政运转都要依靠中央财政的转移支付，地方财政根本不可能拿出资金搞建设。从“十五”规划开始就列入县域支柱产业的旅游业、奶业、竹木加工业一直没能做大做强，城乡发展内生动力严重不足。

　　3、 民族地区基础教育、医疗卫生方面仍很落后；

   由于贫困地区基础教育、医疗卫生发展仍然十分落后（特别是农村），许多乡村孩子为了有好的学习条件，不得不离开家乡外出求学，城步每年外出长沙、邵阳、武冈等地求学的初高中学生达千多人，乡村到县城买房、租房上学的更多，导致城市学校出现严重的“大班现象”，无论是小学还是初中，一个班七八十人的现象十分普遍，许多家长为了孩子不得不辞去工作到城里租房陪读，大大增加了教育成本；而农村学校又招生严重不足，有的一个班才三四个学生，造成教育资源的严重浪费；乡镇卫生院由于医疗体制改革，实行药品目录制度和药品零差价制度、病种费用定额包干等制度，虽然解决了乡镇医疗卫生人员财政发工资的问题，同时也降低了乡镇医疗卫生人员工作的积极性、主动性和创造性，许多乡镇医院基本上成为摆设，一有病人上门，就以药品短缺、设备落后为理由，将病人推往城市医院，原本几十元几百元就能解决的小病到城里就增加到几千元。而私立医院和个人诊所由于体制灵活却呈现爆发式发展，许多公立医院的医疗人员一退休立马开设自己的私人诊所。但无论是私立还是国有医院，都存在医疗水平和技术落后的硬病，一有大病还需前往邵阳、长沙等城市大医院诊治。教育和医疗成为贫困地区人民的重大负担。

　　4、 民族地区人才短缺、断层现象严重；

　　上世纪末，民族地区的优秀人才大量外流到发达地区，贫困民族地区无法吸引优秀人才回归，导致贫困民族地区出现了严重的人才危机，导致教育、医疗卫生、科技、体育等各个方面发展越来越困难。虽然国家在基础设施建设上增加了投入，但是贫困地区人才建设严重滞后，人才断层现象非常严重。村级基层建设困难重重；

　　5、 民族地区乡村振兴任重而道远。

乡村振兴不仅仅要实现产业振兴，同时还要实现人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。像城步这样的边远少数民族自治县，不仅经济落后，而且更缺人才，乡村振兴的难度可想而知是异乎寻常的艰难。

二、 民族地区城乡协调发展的对策与建议

城乡协调发展分宏观层面和微观层面两个方面。宏观层面指城步县与周边的大中城市之间的协调发展，包括与邵阳市、怀化市、桂林市以及湖南省省会城市长沙市的协调发展问题，同时也包括与周边的广西龙胜县、资源县、湖南通道县、绥宁县、武冈市、新宁县等县市的协调发展。微观层面指城步县城与各乡镇村之间的协调发展。同时，宏观层面与微观层面也要实现同步协调发展。宏观层面的协调发展最主要的问题是要解决区位交通困难，只有区位条件彻底改变，交通条件彻底改善，才有可能实现经济的快速发展，只有经济发展，才能吸引村民回归，实现家门口就业，实现养家糊口和脱贫致富，乡村振兴才有希望。

（一）宏观层面看，要实现民族地区城乡协调发展，必须彻底改善区位条件，突破民族地区外联互通的交通瓶颈。以城步苗族自治县为例，要实现城步城乡协调发展，需协调解决大湘西旅游区—湖南南山国家公园—大桂林旅游区互联互通问题，彻底转变区位劣势，彻底解决城步区域交通困难。湖南南山国家公园地处大湘西旅游区与大桂林旅游区交界之处。大桂林旅游区的边界抵达龙胜和三江县后，由于城龙高速公路的缺失无法延伸到城步；大湘西旅游区的范围抵达通道、洪江后，本可以通过武靖高速与城步联通，也由于城龙高速的缺位无法联通南山国家公园和大桂林旅游区。现在南山国家公园处在两大旅游区的交界点上，成为两大旅游区的隔离带。如果修通城龙高速，同时把张吉怀高铁通过城步或城步周边的武冈市延伸到桂林，将实现两大旅游区的无缝对接，南山国家公园将成为两大旅游区中间的黄金地带，如果再在南山国家公园新建南山小型通用航空机场，则可形成联通两大旅游区的空中黄金走廊，城步的区位条件将彻底改变，旅游产业将实现飞速发展。其次，新建兴永郴赣铁路并在城步设站，将打通城步东西方向通道，改善与周边通道县、绥宁县、武冈市、新宁县等县市的联系，加强通道万福山、绥宁黄桑、城步南山、武冈云山、新宁崀山等旅游景点的联系，进一步促进城步交通区位的优化，促进城步经济社会的发展。因此，从宏观层面看，要实现城步城乡协调发展，达到城步少数民族自治县与全国同步实现小康目标，实现乡村振兴，必须尽快推动实施城龙高速公路、张吉怀桂旅游高铁、南山通用航空机场及兴永郴赣铁路项目的建设。

（二）微观层面看，要实现民族地区城乡协调发展需从以下几个方面考虑：

1、 实现民族地区城乡教育、医疗卫生一体化；

民族地区教育、医疗卫生落后是一个非常普遍的现象，短期内难以有效解决，必须有一个长短结合、城乡统筹一体化解决的合理规划。笔者认为应从几个方面进行考虑：一是国家层面要引起高度重视，对民族地区教育和医疗卫生方面进行全面扶持；二是参照上世纪八九十年代的成功经验，恢复对民族地区实行支教、支医活动；三是利用现代远程教育、远程医疗技术，帮助民族地区实行优质资源共享，提高民族地区教育和医疗卫生水平，降低贫困群众教育和医疗卫生支出；四是加大民族地区教师和医疗卫生人员的培训力度，提升内生动力；五是出台更加灵活优惠的人才聘用机制，努力引进更多的适用人才；六是继续深化改革不合理的医疗卫生制度，让公立的乡镇医院与私立医院、私人诊所站在相同的起跑线，公平竞争，发挥公立医院应有的作用，降低贫困群众的医疗卫生支出。

2、 实现民族地区城乡规划一体化；

长期以来贫困民族地区只注重城市规划管理，疏于农村规划。随着交通条件的改变，许多农村出现了公路修到哪里，房子就建到哪里，缺乏科学合理的规划管理，乱修乱建的现象和乱占耕地建房的现象十分严重。房子修到公路边，村民方便了，但原来的村寨却荒废了，空心了，衰落了。同时，大量基本口粮田被占用，对国家的粮食安全也造成很大的影响。因此，必须进行科学合理的规划管理，实现城乡规划一体化。县城建设及乡村建设应严格执行《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》、《城步苗族自治县民族风格建筑条例》和《<城步苗族自治县民族风格建筑条例>实施办法（暂行）》等法律法规；

3、 科学化配备民族地区村级基层组织；

由于年轻农民大多外出打拼，民族地区的村级基层组织呈现严重的老年化趋势，大大降低了基层组织的战斗力。实施乡村振兴，基层组织肩负着神圣而繁重的历史任务，必须具备强大的战斗力。因此，必须配好配强村级基层组织，实行老中青合理搭配，充分利用政治过硬、头脑聪明、能干肯干的中青年挑起村级基层组织的大梁，带领贫困群众脱贫致富奔小康。

4、 大力发展产业经济。

大力发展乡村产业，支持劳动密集型绿色环保达标企业和农业产业化企业进村，实现村民家门口就业，大力发展农村专业合作社和现代高效农业。乡村要振兴，产业要先行；乡村要振兴，必须留住人；城步七七科技有限公司将工厂开到白毛坪乡下小言村，实现贫困群众家门口就业，有效解决了进厂打工与农业生产两不误，科学解决了赚钱养家与照顾老人小孩的问题，值得学习和推广。

5、 进一步完善乡村保障体系建设；

    完善社会保障体系，逐步缩小城乡居民社会保障差距，扩大城乡居民社会保障覆盖面，使越来越多的人享受到社会保障带来的好处。逐步提高农村低保救助水平，完善农村低保制度，对无法依靠产业扶贫和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。对农村低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者等重点救助对象，采取多种措施提高救助水平，保障基本生活。

　　6、 振兴乡村文化，发展乡村旅游；

     城步是一个少数民族聚居区，文化底蕴深厚，民族特色浓郁，几千年的历史传承留下了丰富多彩的民族文化。城步现有国家级非遗保护项目一个（城步龙舞），省级非遗保护项目2个（苗乡油茶习俗、南方杨家将故事），市级非遗保护项目12个，县级非遗保护项目52个, 国家级体育非遗名录项目3项。城步“六月六”山歌节是湖南省四大节庆品牌之一，已连续主办22届，成为国内知名的民族节庆活动，2018年城步被中国少数民族文化艺术促进会授予“中国山歌之乡”称号。城步历代将才辈出，唐代十峒首领 “飞山蛮”杨再思、宋代岳飞军前统制杨再兴、元代苗军统帅杨完者、明朝开国大将蓝玉、沐英等风流俊杰均诞生于此。城步杨姓氏族，自唐宋以来，将才辈出，经湖南省民间文艺家协会调查考证，城步县被命名为“中国杨家将文化艺术之乡”。

城步拥有丰富的旅游资源和优良的生态环境。拥有南山国家级风景名胜区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园、金童山国家自然保护区4张“国字号”名片。境内负离子含量每立方厘米平均超1.3万个以上，空气质量稳定保持国家二级标准，为全省不可多得的天然氧吧。有中国南方独一无二的高山苔地大草原—南山国家级风景名胜区;有高峡出平湖之称的白云湖和亚洲最高垒石坝—白云电站大坝;有“植物熊猫”之称的国宝—沙角洞银杉和1600年悠久历史的湖南杉树王;城步是国家级生态示范区、全国最佳生态旅游县、中国区域休闲旅游目的地城市和中国最具影响力的文化旅游百强县。目前正在试点创建湖南省唯一的一个国家公园——湖南南山国家公园。

城步拥有丰富多彩的民族文化和良好的生态环境，非常适宜发展乡村生态文化旅游产业。我们要充分利用好本地丰富多彩的民族特色文化资源和旅游资源，科学规划，合理开发利用，发展城步特色的乡村生态文化旅游产业。文化是灵魂，旅游是载体，振兴民族文化，发展乡村生态文化旅游，振兴民族经济，是实现城步城乡协调发展和乡村振兴的重要途径。（2020年12月9日）

参考资料：

1、新华社《推动城乡区域协调发展 走好乡村振兴这盘大棋》；

2、湖南省城步苗族自治县2019年国民经济和社会发展统计公报；

3、湖南省城步苗族自治县2019年政府工作报告；

4、湖南省邵阳市统计局《邵阳市城镇化发展问题研究》；

5、《城步苗族自治县十二五规划纲要》；

6、《城步苗族自治县十三五规划纲要》。

作者简介：刘学用（1968-），男，湖南省城步苗族自治县人，民族文化研究工作者，系湖南省苗学学会会员、城步苗族自治县苗学学会会员、县政协特聘文史研究员，主要以苗族地区经济社会发展、生态文明、苗族文化等方面为主要研究方向，在《中国民族报》、《中国社会科学网》、《中国苗族网》、《湖南文化》、《茶叶研究》、《邵阳日报》等媒体发表论文二十多篇，其中，《全国苗族地区经济社会发展之比较研究》荣获2015年度湖南省社科院论文评选一等奖。

（山径文学社肖殿群编辑）